Команде Дональда Трампа предстоит не только разгребать проблемы, оставленные предшествующей администрацией, но и сформулировать стратегию и программу развития США на длительный период. Новая концепция будет отражена не только и не столько в заявлениях и пиар-акциях, сколько в формализованных Стратегии национальной безопасности (СНБ, оглашается президентом) и Национальной военной стратегии (НВС, готовится ОКНШ ВС США и представляется министром обороны). Оба документа – традиционно важнейшие сигналы как союзникам, так и оппонентам США, поскольку в них заложены основные принципы перспективной политики и направления ее реализации – по сути военная и политическая доктрина кабинета нового американского президента. В этой связи с учетом сложности внешнеполитической обстановки представляется полезным вернуться к дискуссии о концепции и содержании Военной доктрины РФ. Какие задачи она призвана решать? Какое место занимает в системе военного планирования? Какие несет сигналы внешним игрокам? Отвечает ли в достаточной мере вызовам и угрозам? При всей важности документа консенсус по этим вопросам так и не был достигнут. Отчасти это можно объяснить историей появления доктрины и особенностями отечественной правовой системы.
Постсоветское нововведение
В целом, стратегическое и оперативное военное планирование и строительство СССР были закрытыми. США и их партнеры по НАТО оценивали характер и качество военного потенциала Советского Союза по косвенным факторам: заявлениям ответственных лиц, дипломатическим каналам, данным внешней разведки, поступлению образцов ВВТ на экспорт, учениям, научным разработкам, публикациям в открытой прессе. Важнейшим источником являлись данные с полей региональных конфликтов, где участвовали военспецы и техника из СССР.
В США принципы оборонной стратегии и политики, метод, терминология традиционно относятся к открытой, публичной сфере. НВС приобрела статус ежегодной программы, поскольку напрямую влияла на направление и уровень предстоящих расходов на оборону, от которых зависело развитие конкретных видов и родов войск, а также перспектива контрактов частных предприятий ВПК.
Со временем сформировались несколько аналитических центров, непосредственно отвечающих за подготовку и коррекцию СНБ и НВС. В частности, в конгрессе США есть комиссия из демократов и республиканцев с равным уровнем представительства и компетенции, штатом аналитиков, которая дает оценку СНБ и НВС, результатам их реализации. Отметим, что глубина открытия информации в СНБ и НВС довольно значительна: некоторые положения можно вообще отнести к области оперативного планирования (параметры усиления войсковых группировок, направления совершенствования ВВТ и т. п.)
Доктрина «непротивления»
В РФ становление подобного механизма происходило в несколько этапов и со своими особенностями.
Конституция РФ 1993 года вывела ВД (ст. 83) на вершину нормативно-правовой пирамиды в области обороны. С этого момента документ начинает занимать центральное место в системе военного права и обретает статус уровня федерального конституционного закона. Решение выглядело явно поспешным – содержание не отражало единой позиции разработчиков.
Армии страны требовались современная система взглядов и принципов для определения направления реформ и нового облика ВС России, отвечающих обстановке и угрозам, актуальный механизм оценки и анализа вызовов. Однако иную логику преследовал законодатель. ВД рассматривалась в русле нашумевшего Берлинского документа, который во время разработки Конституции РФ считался крайне актуальным, хотя формально и утратившим силу внешнеполитическим актом. Учитывая принципы, выработанные в Берлине в 1987-м, становится понятно, что ввод построенной на них доктрины в тело Основного закона подразумевал абсолютный пацифизм и «непротивление злу насилием» РФ, закрепленные на высшем правовом уровне.
Де-факто ВД изначально рассматривалась законодателями «новой волны» не как практический инструмент развития Вооруженных Сил, а как механизм их сдерживания и контроля на основе популистских, декларативных принципов. Но выработанная десятилетиями военно-правовая база осталась прежней.
Разница в целях и задачах, методологическая сырость, концептуальные противоречия, а также совершенно закономерное противодействие представителей ВС РФ закладываемой в текст ВД идеологии привели к тому, что с 1991 по 2000 год удалось выработать и согласовать только «Основные положения Военной доктрины», утвержденные на «переходный период», а практическая реализация военной политики по-прежнему регулировалась ФЗ «Об обороне» и иными нормативно-правовыми актами.
Неуверенная ясность
Перевести важнейший источник военного права из спящего в рабочее состояние удалось только к 2000 году, когда ВД РФ утвердили на базе и почти одновременно с Концепцией национальной безопасности (КНБ) РФ. Документы были логически структурированы, закладывали важные понятия: «справедливая война», «стратегическое сдерживание», «агрессия», «адекватное реагирование», «достаточность военной мощи», «заданный ущерб», давали характеристики войне и конфликту по критерию их масштаба, вводили важные определения «угрожаемого» и «начального периода» войны, «состояния безопасности». Устанавливались формы и цели военных операций, принципы применения ЯО. Важно отметить, что принятие ВД сопровождалось комплексом взаимосвязанных актов: Морской доктриной, Концепцией внешней политики.
Тем не менее ВД 2000 года часто серьезно и справедливо критиковали. Многие специалисты отмечали ограничивающий и сковывающий характер закрепленного в ней оборонительного принципа, отсутствие конкретизации противника, недостаточность разработанных критериев агрессии и войны, перечня угроз. Пункты, касающиеся принципов применения ЯО, были размыты, особенно относительно государств – участников ДНЯО. Был введен в оборот, но без определения столь существенный параметр, как «заданный ущерб».
При этом оба документа (и КНБ, и ВД) вызвали широкую дискуссию в западной прессе, деловых и профессиональных кругах, в ходе которой выяснилось, что их содержание непонятно, а оценка и выводы вылились в гадание.
Операция ВС РФ в 2008-м, новые угрозы, необходимость всесторонней военной реформы заставили задуматься об изменениях в ВД, которые в итоге были сделаны к 2010 году. Частично учтенные критические замечания выразились в отказе от формулировки «оборонительная», включении НАТО и системы ПРО в перечень важнейших угроз, а ВТО РФ – в факторы сдерживания. Введено понятие «заблаговременной подготовки конфликта», отражены вопросы применения ВС РФ по обязательствам ОДКБ, формирования и задействования КСОР, отражены перспективы ШОС, убран параграф о специфике государств – участников ДНЯО.
Дальнейшее развитие доктрина получила в редакциях 2014–2015 годов на волне украинского кризиса и нарастающего противостояния с США и блоком НАТО. Конкретизировано понятие стратегического сдерживания неядерными высокоточными средствами (ВТО). Система ПРО США не только осталась в перечне основных угроз, но впервые была напрямую связана с реализацией американской концепции быстрого глобального удара. Приоритет получили разработки роботизированной техники, гиперзвукового оружия, интеллектуальных систем. В сферу военного планирования включили как Союзное государство и страны – участники ОДКБ, так и Южную Осетию с Абхазией, членов ШОС и БРИКС. Были усилены акценты в сферах насильственной смены легитимных режимов и информационной безопасности.
Требуется конкретность
Заняв с 2000 года устойчивое место в системе военного права, ВД РФ не получила методологического насыщения для определения количественного и качественного параметров угроз и ответа на них, что не позволяет в полной мере реализовать ее цели, задачи и потенциал как базового нормативно-правового инструмента военного планирования.
Одновременно в силу обострения внешнеполитической обстановки ВД РФ приобретает ценное информационное значение как источник для анализа геополитическими игроками наших намерений и планов. Она фактически воспринимается ими как аналог СНБ США и входит в перечень основных внешнеполитических сигналов, но содержание доктрины при всем интересе к ней до сих пор не находит адекватного понимания.
Это положение хорошо иллюстрирует то, что использование Россией ВТО в Сирии явилось полной неожиданностью для всех без исключения игроков, хотя норма о его применении была внесена еще в редакцию 2014 года (п. 26). Это произошло потому, что они не оценили смысл положения «стратегическое сдерживание силового характера» в сочетании с использованием ВТО.
С каждой новой редакцией ВД Россия не только актуализирует перечень угроз, но и расширяет их круг: от локальных к глобальным, блоковым, а также неуклонно раздвигает границы военного взаимодействия – от Союзного государства к ОДКБ и далее к ШОС, БРИКС. Вызовы и угрозы, о которых говорится в очередной редакции, реализуются в виде предельно конкретных действий. К сожалению, отсутствие методологии их классификации, понятной как оппонентам, так и союзникам, приводит к желанию первых осуществить провокационную «проверку на прочность», а вторых вынуждает угадывать ответную реакцию нашего государства.
Таким образом, развитие ВД должно преследовать следующие цели:
— формирование нормативного механизма классификации и оценки действий и ответов на вызовы и угрозы;
— использование понятий и терминов, которые в переводе соответствуют привычным и воспринимаемым международной аудиторией смыслам;
— максимальное информирование, разъяснение положений доктрины широкому кругу внешнеполитических игроков и общественности.
Прежде всего желательно проанализировать содержание понятий «угроза» и «агрессия», определив их через такие составляющие, как причина, источник, субъект и объект. В современных условиях источник и субъект военной агрессии редко являются одной и той же фигурой, а причина может находиться вне источника, быть многофакторной. Более того, зачастую субъект угрозы/агрессии сам является объектом такого воздействия.
Следующий параметр – форма угрозы/агрессии, которая может быть определена как потенциальная и фактическая, прямого и непрямого действия, вооруженная, экономическая, информационная. Соответственно определяются такие характеристики, как потенциальный/фактический ущерб, а также критерии противодействия или мера возмещения. Критерии, мера находятся в зависимости от сути ущерба (человеческий, материальный, нематериальный, в совокупности) и его степени, разделяясь на традиционные сдерживание и противодействие.
В содержание ВД желательно заложить публичные принципы ее реализации: постоянство (сдерживание), неотвратимость (противодействие).
Введение подобных критериев органично дополняет пункт 8 ВД РФ, определяющий состояние от «военной безопасности» до «крупномасштабной войны». Таким образом, критерием для выбора меры ответного действия становится не только масштаб конфликта, но также степень и направленность ущерба, его источники и субъекты. Подобная структура изначально формирует приоритетные направления при планировании действий и конкретизирует значение понятия «сдерживание».
В разделе, устанавливающем применение ВС, желательно не только использовать нейтральные термины «ответ», «ответные меры», применяя их преимущественно в сфере потенциального или фактического нематериального (и слабого материального) ущерба, но и задействовать терминологию с более жесткой коннотацией – от «возмещения» до «возмездия» и «воздаяния».
Такой принцип применения терминов не только полностью стыкуется по существу с необходимостью градации степени ущерба: от «ответных мер» в информационной сфере (нематериальный ущерб) к «возмещению» (материальный ущерб) и «возмездию» (человеческий ущерб), но также находится в русле риторики западных «партнеров» и адекватно воспринимаем ими по смыслу.
Отдельно следует остановиться на одном из наиболее дискуссионных аспектов Военной доктрины – превентивных действиях. В текущей редакции термин «превентивные действия» не используется. Так пункт 21б гласит, что нейтрализация военных опасностей и угроз осуществляется невоенными средствами, однако собственно применение Вооруженных Сил осуществляется для отражения агрессии (п. 22). Таким образом, толкование пункта 22 может производиться в самом широком ключе, поскольку не определены ни форма, ни степень подобной агрессии.
Развитие методологии позволяет логично подойти к такому вопросу, как применение стратегических сил, поскольку понятие «угроза существованию государства» конкретизируется как потенциальная угроза ущерба человеческим, материальным и нематериальным ресурсам в масштабе, не позволяющем государству осуществлять возложенные функции на всей территории. Таким образом, адекватной мерой ответа на угрозу или подобную агрессию становится не просто применение ЯО, а полная ликвидация самого государства-агрессора, заявленная как цель.
Применение такого метода при редакции ВД позволит гармонизировать этот важнейший нормативно-правовой акт с российской правовой системой, а военным предоставит логические целевые показатели для планирования.
Внешнеполитическим игрокам подобное уточнение даст в руки конкретизированный перечень «красных черт» и материально выраженных последствий их пересечения. Это будет написанная на понятном языке, в принятой логике инструкция каждому, кто желает проверить на прочность суверенитет нашего государства.
М. Николаевский